Brasília (DF), 8 e 9 de março de 2016
TEXTO DINAMIZADOR
O Plano Decenal como norteador de políticas públicas: um desafio!
Por José Carlos Sturza[1]
Planos são planejamentos, construções mais ou menos democráticas e participativas, alinhavos para a concretização de direitos. Portanto, eles são possibilidades, ou seja, têm chances de se tornarem leis, de saírem do papel e beneficiar aquelas pessoas a quem são endereçados. Assim, planos para políticas públicas são também políticas públicas.
Um plano de políticas públicas para o atendimento de direitos de crianças e adolescentes, com alcance proposto para uma década, carrega apostas e também incertezas. Os desafios são muitos, especialmente pela amplitude dos temas e das tentativas de previsão de cenários futuros, tendo como base o passado e vivenciando um presente que está sempre em mutação e do qual nunca temos todos os elementos diagnósticos.
Sim, os desafios são muitos, desde certa obviedade na proposição de direitos em contextos antagônicos, ao gozo desses direitos, por vivermos em uma sociedade capitalista e em um momento histórico – nacional e Internacional -, de grandes ameaças a direitos conquistados. Trata-se de um cenário no qual a hegemonia social fica claramente visível nas mãos de quem a detém: majoritariamente homens, heterossexuais, brancos e ricos. Eles têm determinado a vida e a morte da maioria, em processos nos quais a democracia tem sido sempre instrumental.
Uma situação que serve como exemplo é a aprovação de uma lei que determina que as tropas do Exército atuantes nas Olímpiadas de 2016, em caso de cometimento de crimes contra a população civil ou qualquer excesso praticado, serão julgadas pelos tribunais militares e não pela justiça comum. Permite-se uma lei de exceção num período de ”paz”, como se em guerra aberta e declarada estivéssemos.
A ”guerra” em curso é alimentada pela política oficial de combate às drogas, traduzida em repressão a qualquer preço a pequenos traficantes e usuários, especialmente da população negra e moradores de periferias urbanas. A repressão se estende a indígenas, quilombolas, ciganos e tantos outros povos, por questões agrárias. Não há legislações excepcionais para seu término, apesar de gerar cerca de 29 óbitos de crianças e adolescentes todos os dias, sem maiores problemas a quem mantém a hegemonia nacional. Afinal, essas são consideradas vidas menores e que valem menos no mercadode gentes.
Assim, o desafio não é singular, é plural, pois as violências atingem a todos, mas de formas diferentes. Parecidas são as estratégias de silenciamento e aniquilação de pessoas e de grupos sociais, com o uso de todo aparato estatal para manter o status quo hegemônico.
Parte dessa sina está contada no surpreendente filme de animação brasileiro ”Uma História de Amor e Fúria”, escrito e dirigido por Luiz Bolognesi. A película nos transporta até um hipotético Brasil de 2096, quando se travará a luta contra o monopólio da água doce. Doce? Nem mais o Rio Doce! Talvez doce seja a ilusão de que tal ”guerra” demore tanto, uma vez que hoje já engarrafamos a água. Em algumas cidades, como Uruguaiana, no Rio Grande do Sul, permitimos a privatização deste bem, que deveria ser de uso comum da humanidade.
Mas, o que tais elementos de análise política do social podem contribuir para as planilhas e rabiscos de um plano decenal? É que os planos decenais só têm sentido enquanto estratégias, apostas, investimentos em possibilidades, em frestas a favor de direitos, de explicitações de violações, de afirmação de necessidades e caminhos, quem sabe, para a redução de violências.
Estudar, como ensinou Paulo Freire, é um ato revolucionário. E a luta pelo direito à educação, pública, gratuita, democrática e laica, que incorpore discussões de identidades de gênero, raça, etnia e tolerância religiosa, continua sendo uma busca. Essa busca se traduz hoje, de norte a sul deste gigantesco País, no enfrentamento de projetos como o “Escola sem Partido” e de parcerias público-privadas para o financiamento dos sistemas públicos de ensino, por meio de iniciativas que buscam legalizar a descompromisso (liricamente chamado de desoneração) do Estado para com o financiamento da Educação, reinstaurando as taxas escolares oficialmente extintas no final dos anos 1980, pela luta de milhares de estudantes e movimentos populares.
Planos decenais não são novidade. Desde a construção do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária (Conanda/CNAS, 2006[2]), essa perspectiva passou a ser mais efetivamente incorporada.
Pouco a pouco, juntamente às ainda incipientes ações de controle de políticas públicas para esses segmentos geracionais (crianças e adolescentes), o Brasil começa a demandar ações e denunciar malfeitos e violações de direitos. Ainda assim, grande parte dessas demandas e denúncias fica mais no plano protocolar, ou seja, não implica efetivamente em mudanças de hábitos, usos e costumes e, muitas vezes, não gera efetiva reparação de direitos violados.
Nesse sentido, o destaque aos direitos fundamentais de crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária foi e permanece sendo necessário, especialmente porque esses direitos, em nosso País, sempre foram alvo de tutela do Estado. À época dos Juízos dos Orphãos e dos Códigos de Menores, crianças e adolescentes estavam mais suscetíveis que hoje à intervenção moralizante e higienista, sendo afastados de suas famílias por motivo de pobreza e suas expressões mais evidentes: moradia precária e tipo de ofício de seus pais e mães, por exemplo. Quando órfãos, geralmente eram condenados à vida institucional até a maioridade.
Enquanto os meninos serviam como soldados baratos ao Estado brasileiro em guerras, como a do Paraguai, às meninas eram destinados os serviços domésticos (VENANCIO, 2009, p. 192-208). Mas o moralismo e o higienismo criminalizantes diminuíram ou apenas estão menos visíveis? Não é uma resposta fácil. Penso que persistem como práticas toleradas, apesar da Constituição e das leis.
Um exemplo foi a retirada à força de populações de rua (e outras) do caminho da tocha olímpica, repetindo, ainda que em escala menor, o que aconteceu durante a Copa do Mundo de Futebol de 2014. Ora, o ‘espírito’ dos jogos olímpicos não deveria, justamente, incluir todas as pessoas? A partir desse primeiro grande plano nacional decenal, que trata do direito à convivência familiar e comunitária, cuja influência em políticas públicas é até hoje evidente, nosso país ingressa definitivamente na era dos Planos Decenais. Isso já acontece há décadas em órgãos do sistema das Organizações das Nações Unidas (ONU), com reflexos positivos, como a diminuição do número de institucionalizações de crianças e adolescentes, que passaram de cerca de 80 mil, em 2005, para em torno de 40 mil, em 2016.
Em 2011, após consulta pública, o Conanda publicou o Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes. Trata-se de um documento conciso, composto por cinco eixos temáticos, doze diretrizes e pouco mais de cinquenta objetivos estratégicos. Em setembro de 2013, a resolução 159 do Conselho estabeleceu o processo de construção de planos estaduais e municipais decenais.
Os Planos Decenais, como norteadores de políticas públicas, precisam incorporar a agenda política como um desafio para movimentos populares, para outras organizações da sociedade civil e para governos. Isso não tem a ver com qualquer grau de dirigismo político minimalista. Pelo contrário, tais planos abrem brechas e podem apontar alguns caminhos a serem trilhados. Utilizá-los como norteadores é fortalecer o processo de construção pactuada de políticas públicas, auxiliando a consolidar certos consensos para outras lógicas de Estado e a explicitar limites nesses mesmos processos, pois existe divergências ideológicas na leitura do social quanto às responsabilidades e às possibilidades de órgãos públicos e privados, muitas vezes, irreconciliáveis.
Neste momento histórico, mais que mobilizações para a ampliação ou publicização de novas agendas (sempre bem-vindas, porque nos ajudam a alargar o olhar), é necessário criar estratégias de manutenção do que até aqui se conquistou, ainda que, para grande parte da população, apenas no plano legal. Isso já demanda lutas para implementação de direitos conquistados, inclusive como impulsionadores de outros, uma vez que, em todos os períodos históricos, novos grupos sociais emergem da invisibilidade e buscam reconhecimento. Em geral, essas lutas se dão pelo simples (e complexo) direito humano de existir e de ser respeitado. Em todos esses grupos, crianças e adolescentes acabam por serem os segmentos populacionais mais frágeis e mais suscetíveis à violação de direitos fundamentais.
Entre as populações de rua, por exemplo, é extremamente comum, apesar da Constituição e do Estatuto da Criança e do Adolescente, a retirada de crianças de suas mães e pais, tendo como critério seu lugar de moradia. Em muitos casos, aspectos relacionados a vulnerabilidades próprias desse espaço urbano são utilizados como descritores de violências ou negligências. Esses aspectos, entretanto, não são descritos como violências e omissões do Estado, que, não raro, descumpre políticas públicas por razões não meramente econômicas, mas higienistas, com roupagens diversas. Um bom exemplo disso, no campo da saúde, é a Política de Redução de Danos e, no campo da proteção de crianças e adolescentes, o Serviço de Acolhimento Familiar, que não avançam como alternativas de cuidado e proteção.
Pensar no processo de construção de Planos Decenais sem considerar esses e outros processos existentes em cada território, nas macro e microrregiões de cada estado e de cada cidade, é fazer planejamento burocrático para cumprir exigências formais. Entretanto, se houver desejo de realizar tais planejamentos, levando em conta esses aspectos, ainda que carecendo de dados diagnósticos para construir um bom marco situacional, o processo de construção pode gerar informações mais próximas das realidades e apontar lacunas que ações, dentro do próprio plano, devem buscar sanar durante sua vigência.
Sempre que possível, dados de primeira mão, advindos de falas dos diversos segmentos sociais aos quais se quer atingir, devem ser buscados. Pesquisadores também devem ser instados a colaborar, produzindo teses, dissertações e trabalhos de conclusão de cursos de graduação. Dados já interpretados pelas várias políticas públicas precisam ser igualmente aproveitados. Mas tudo, necessariamente, com base na lógica de construção, na busca de interlocução com as populações-alvo e, destacadamente, com suas crianças e adolescentes, respeitando as peculiaridades de organização próprias. Para isso, movimentos populares, organizações e até outros conselhos de políticas públicas podem ser parceiros importantes.
A centralidade de crianças e adolescentes está claramente estabelecida na Resolução 159 do Conanda, que prevê:
O processo de participação de crianças e adolescentes nos espaços de discussão relacionados aos direitos de crianças e adolescentes em conformidade com Objetivo Estratégico 6.1 do Eixo 3 do Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes – PNDDCA[3].
Porém, o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente, institucionalizado por meio da Resolução 113, também do Conanda, tem práticas extremamente adultocêntricas. É um sistema de adultos PARA crianças e adolescentes. Muito excepcionalmente – e em determinados espaços e tempos – é possível encontrar respiradouros, como nos momentos de preparação das últimas conferências nacionais, que mantiveram o desafio de construção COM crianças e adolescentes, respeitando que se tratam de momentos etários/vivenciais de desenvolvimento biopsicossocial diferenciados, ainda que com muitas interconexões, e que demandam intervenções pedagogias específicas.
No contexto atual, ao Conanda cabe o cumprimento de sua Resolução 159, que, em seu Artigo 4º determina[4], desde 2013, que:
elaborará normas sobre a participação de crianças e adolescentes nos espaços de discussão relacionados aos direitos de crianças e adolescentes a partir das contribuições advindas dos conselhos dos Estados.
O desafio é fazer isso COM crianças e adolescentes, não apenas com contribuições advindas de instâncias adultas (os conselhos de direitos da criança e do adolescente são os únicos conselhos de segmentos populacionais que não têm sua população-alvo como integrante). Não procedendo assim, tanto o Conanda quanto os demais conselhos, estaduais, distritais e municipais estarão, apesar das boas intenções, prescrevendo normas e não as construindo democraticamente.
Finalizando, eticamente, penso que a construção de Planos Decenais de Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes é um desafio que pode ser importante para a afirmação de direitos. Esses processos podem ajudar a vivência de práticas democráticas, proporcionando riqueza de interações entre diferentes grupos e populações. Tal possibilidade, contudo, como outras produções sociais, tem muito mais a ver com o processo que o instaura do que com o resultado que se propõe a alcançar.
Referências bibliográficas
VENÂNCIO, Renato Pinto. Os aprendizes da guerra. In DEL PIORE, Mary (org.). História das crianças no Brasil. São Paulo: Contexto, 2009.
PÚBLICO PARTICIPANTE
Conselheiros municipais, estaduais e nacionais de direitos de crianças e adolescentes, além dos integrantes do G38 e representantes do governo federal.
TEMÁTICAS
- Plano Decenal dos Direitos de Crianças e Adolescentes
- Política Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
- X Conferência Nacional dos Direitos de Crianças e Adolescentes
- Conselhos de direitos
OBJETIVOS
O Encontro de Conselhos foi o último evento preparatório para a 10ª Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. A ideia foi criar um espaço de fomento e reflexão para a X CNDCA, de maneira a qualificar todo o processo de conferência. Por isso, foram objetivos dessa atividade:
- Promover a articulação de conselheiros municipais, estaduais e nacionais de Direitos da Criança e do Adolescente, com vistas à sua atuação na X CNDCA.
- Discutir a proposta de construção, na X CNDCA, da Política Nacional da Criança e do Adolescente.
- Repassar informes sobre a organização e logística da X CNDCA.
COMO FOI
Os acolhimentos e encerramentos lúdicos foram uma das marcas do Encontro de Conselhos. Realizados no início e no fim de cada período de trabalho. Eles consistiam em atividades de roda, cantos, apresentação teatral e musical e declamação de poesia. Esses momentos foram conduzidos por adolescentes, jovens e adultos e tiveram a finalidade de impulsionar as reflexões e os debates como forma de preparação dos participantes. O primeiro dia de encontro foi destinado às mesas de debate sobre temas centrais para o processo de conferência; o segundo dia foi voltado para a discussão em grupo, com o propósito de definir estratégias e prioridades de atuação na X CNDCA.
Mesas de debate
A primeira mesa de debates teve como tema Direitos da criança e do adolescente enquanto direitos humanos. Os debatedores destacaram que os direitos humanos hoje fazem parte do ordenamento jurídico da maior parte dos países. Eles são internacionais, mas integram as normas ordinárias, como o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), no Brasil. Isso é um marco importante. Afirmaram, ainda, que os direitos humanos nos garantem direitos congênitos, inatos. São direitos que pertencem aos homens e às mulheres pelo simples fato de serem humanos. Independem de raça, sexo, idade e religião; são irredutíveis, pois apenas podem avançar. Eles são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados. E isso se aplica também aos direitos de crianças e adolescentes.
Um destaque especial deve ser feito para contexto dos direitos humanos de crianças e adolescentes no Brasil, que tem sofrido ataques sistemáticos. Por isso, as conferências de direitos humanos e de direitos de crianças e adolescentes não podem encerrar, sem resolverem, na prática, questões fundamentais, como o extermínio da juventude negra no País.
Já a mesa de debate sobre os subsídios para a X Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente contou com apresentações de Enid Rocha, do Ipea, e Rodrigo Torres, secretário nacional substituto de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente, com moderação de Vitor Cavalcante. Rocha ressaltou alguns avanços conquistados pela política da criança e do adolescente que devem ser comemorados. Os principais são: a redução da mortalidade infantil, a ampliação do acesso à educação, a ampliação do Registro Civil de Nascimento e o combate ao trabalho infantil. Ela também aponta, como problemas ainda não solucionados, a propagação do vírus HIV entre adolescentes e os elevados índices de violência.
Rodrigo Torres falou sobre os direitos das crianças e dos adolescentes como direitos humanos. “Todo trabalho com direitos humanos no governo, centrando na SDH, sempre apresenta um desafio: diálogo permanente entre a garantia do direito e a viabilidade desse direito”, disse. O secretário lembrou a importância de os direitos de crianças e adolescentes existirem não apenas no conceito: “Não basta dizer que é direito porque está na norma. Se a norma não for implementada, o direito está sendo violado ou omitido”.
O Plano Decenal e a política dos direitos de crianças e adolescentes foi o tema da terceira mesa de debates. O conselheiro do Conanda, José Carlos Sturza, e o representante do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), Francisco Brito, participaram da discussão.
Sturza versou sobre o tema O plano decenal na organização da política: panorama da sociedade civil na construção da política DCA. O conselheiro elaborou sua apresentação com foco na atualidade da discussão do Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes, seus avanços e desafios, levando em consideração o protagonismo de crianças e adolescentes no processo de debate e implementação.
José Carlos deu detalhes do Plano Decenal: “Trata-se de um documento que apresenta um projeto de atendimento em 10 anos, contendo um pacto de prioridades”, explicou. De acordo com o conselheiro, em abril desse ano, o Plano atinge a metade da vigência. Para José Carlos, a Conferência dos Direitos de Crianças e Adolescentes pode marcar um momento de avaliação do Plano. Francisco Brito discutiu a temática O Plano Decenal na organização política: panorama do governo na construção da política DCA. Para Francisco, o Plano Decenal traz uma perspectiva de construção de uma política nacional para crianças e adolescentes.
Além de resgatar os princípios da prioridade absoluta e da Doutrina da Proteção Integral presentes no ECA, Brito acredita que, para formulação da política, é preciso atuar com “espírito de convergência (…). Por exemplo, ao atender uma criança ou um adolescente aliciado pelo tráfico de drogas, posso olhar pela vertente de que ele cometeu um ato infracional ou ver aquilo a partir do trabalho infantil”, exemplificou. E defendeu: “Precisamos fazer a interface dos temas e trabalhar a convergência. O Plano Decenal e a formulação da política nos ajudam nesse desafio. Nós temos uma série de apontamentos e de reflexões para traçar um caminho. E, na Conferência dos Direitos da Criança e do Adolescente, podemos dimensionar isso melhor”.
Marcos da política de promoção dos direitos da criança e do adolescente
Enid Rocha, no Encontro de Conselhos, traçou uma relação de “reciprocidade” entre a história da política da criança e do adolescente e a política da assistência social e da filantropia, apresentando os principais marcos históricos. A pesquisadora afirma que, até 1900, o atendimento às necessidades sociais da sociedade brasileira era predominantemente feito pela Igreja, dando como exemplo os reformatórios e a roda dos expostos.
Outros marcos destacados:
1942 – Serviço de Assistência ao Menor (SAM), de enfoque correcional e repressivo e Criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA).
1964 – Marco da criação da Política Nacional da Criança e do Adolescente: Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem). Caráter coercitivo.
1979 – Aprovação do Código de Menores. Final da década de 1970 – Movimento social surge com nova visão sobre crianças e adolescentes, criticando o confinamento em instituições. Brasil entrava no processo de redemocratização e muitos movimentos sociais lutavam pela conquista de direitos.
Década de 1980 – Do ponto de vista da política da criança e do adolescente, os anos 1980 foram um marco e o menino de rua se tornou também um marco quando “percebem-se outros fatores sociais por trás da figura do menino de rua”. Na Assembleia Constituinte houve a Comissão Nacional da Criança e Constituinte.
1988 – Nova Constituição contempla proteção integral das crianças e adolescente nos artigos 227 e 228, antes mesmo da Convenção de Genebra.
1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA): Enid ressalta as políticas de seguridade: saúde, assistência e previdência e a agenda de reformas da ação social do Estado. A pesquisadora aponta a redução do papel do Estado e da sociedade civil no período e destaca o que chama de “confluência perversa”: a redução do Estado e extinção das instituições, ao mesmo tempo em que se dá papel proeminente à sociedade civil, que passa a assumir algumas de suas atribuições. Ainda na década de 1990, ela apresenta como marco a extinção da Funabem e a criação da Fundação Centro Brasileiro para a Infância e a Adolescência (FCBIA).
1995 – Extinção da FBCIA e da LBA, na implementação da Lei orgânica da Assistência Social. Sai o documento “tratado de Tordesilhas” atribuindo novas funções. Ele determina que à Secretaria de Direitos Humanos cabe oferecer suporte, promoção e articulação para os DCA. A assistência social faz a execução do atendimento em instituições e dá suporte técnico e financeiro para os programas da área de infância e adolescência.
O QUE LEVAMOS
Representantes do G38 se posicionam e explicitam suas pautas.
Carolina Diniz (G38 – MG/Movimento Enegrecer): “Para muitos, o 8 de março representa só mais uma data do mercado […] Estamos aqui para reafirmar que o é dia de luta. Estamos aqui demonstrando a resistência, a luta para estar em espaços como este. O que é ser menina no Brasil tem que passar pela reflexão sobre o que é ser menina negra, LGBT, indígena, do campo, cigana. Nossa história é de luta, de resistência, manchada de sangue pelo machismo. Estamos aqui para demonstrar resistência”.
Rafaela Simões (G38-SP): “O trabalho que o G38 desenvolveu foi de construção. Esse processo foi importante pelo grupo e pelo nosso protagonismo. Quero falar sobre protagonismo. G38 é prova de que o protagonismo de crianças e adolescentes estão sendo valorizados. É um grupo unido, com diversidades, onde reunimos vivências e percebemos como elas favorecem os Direitos da Criança e do Adolescente. Percebemos que as barreiras são enormes, mas conseguimos suprir em relação a comissões e conferências anteriores. O G38, com o Conanda, tem um retorno desse trabalho, que não está chegando ao fim. A conferência é a consolidação desse trabalho”.
Alisson (G38): “A fragilidade é por conta de ser raso o conhecimento dos direitos da criança. É um sistema muito fragilizado. É preciso solidificar esta questão. A gente não corre atrás, não tem apoio nos grêmios da escola. E falta apoio dos conselheiros, para nos passar isso, o que é o direito da criança e do adolescente, o que são os direitos humanos – isso é uma fragilidade do adolescente.”
[1] Conselheiro do Conanda.
[2] Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).
[3] Disponível em: http://bit.ly/2aGAOvA. Acesso em: 06 ago.2016.
[4] Disponível em: http://bit.ly/2apREju. Acesso em: 06 ago.2016.